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論文與報告
國際安全競爭必定導向國內軍事化?——競爭態勢、戰略反應與制度調適
2019-11-07 09:52:00

《當代亞太》2019年第4期

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  國際安全競爭必定導向國內軍事化?——競爭態勢、戰略反應與制度調適

  肖河

  一、安全領域“國際—國內”范式的關切、缺陷及其研究意義

  探討國際競爭對國內制度的影響是一種“逆轉的第二意向”研究,強調國際行為可能改變國內結構。其將國內結構作為因變量并不是要否定國內結構塑造國際結構的能力。相反,正是因為重視國內結構對國際環境的影響,才必須深入理解其變遷的國際動因。

  大部分研究將國際競爭對國內結構的影響視作單向作用,即推動國家汲取更多資源。在競爭中,如果各國國內結構的發展存在差異,這往往被歸因于內在稟賦。由于將國際安全競爭的影響視為同質作用,降低了變量的重要性。這正是現有研究的缺陷所在。

  重新審視國際安全競爭與國內結構之間的關系有其政策價值。歷史上,不少新興強國都因此遭遇崛起失敗,中國是否會重蹈覆轍同樣引人注目。從理論和政策角度來看,審視國際安全競爭是否會推動國內軍事化均有其意義。

  二、國際安全競爭的分類與國內結構變化的界定

  (一)區分國際安全競爭的類型

  國際安全競爭并非直接導致軍事化,需要以對安全威脅的“恐懼”作為中介。只有當國家對于國際安全威脅切實感到恐懼時,后者才能發揮作用。顯然,并非所有的安全競爭都會給國家帶來同等程度的恐懼。

  在一對安全競爭關系中,互相競爭的國家基于力量對比的差異,可能對競爭產生不同感知,采取不同戰略。對力量對比長期變化的感知也會影響國家行為。國家在面對短期和長期的力量對比失衡時會采取不同戰略。這樣,根據國家對短期和長期力量對比的感知,能夠得出一個矩陣。

  (二)界定國內結構的軍事化

  本文主要考察的是作為政權類型的國內結構。軍事化則對應著安全、經濟和政治權力分配,涉及國家對暴力、商品和政治實踐的管理。

  在暴力管理領域,廣義軍事化是軍人集團掌握了政治權力;狹義軍事化則僅是指軍官集團政治權力的提升。在經濟管理領域,廣義軍事化意味著軍事部門對經濟的干預增強;狹義軍事化則意味著軍事部門在資源分配中的地位上升。在政治實踐管理領域,廣義軍事化意味著權力中心對整個國家的暴力控制增強;狹義軍事化則體現為保守的軍事倫理成為主流價值。

  軍事化強調對權威的服從,以功能性討論代替合法性討論。究其實質,軍事化國家給予社會的“受?;さ男獺備?,公民和社會集團對國家的制約逐漸消失。

  三、國際安全競爭與國內結構變化的作用機制

  (一)從國際安全競爭到安全戰略反應

  在“競爭—戰略—制度”的邏輯鏈條中,首先要確定不同態勢的國際安全競爭與國家戰略反應之間的關系。按照對長期和短期力量對比的認識,感知可分為四類。

  第一,短期優勢意味著一國擁有比競爭對手更充裕的軍事力量。這一方面意味著更強的威懾力,另一方面也意味著更沉重的負擔。擁有短期優勢的國家傾向于利用現有優勢,最大化戰略收益。

  第二,長期優勢意味著一國擁有比競爭對手更強勁的經濟潛力。競爭時間越長,其在競爭中就越有利。擁有長期優勢的國家傾向于避免短期攤牌,拉開潛力差距。其戰略原則是避免反應過度,僅將部分經濟能力轉化為軍事力量。

  第三,短期劣勢意味著一國的競爭對手擁有更充裕的軍事力量。這會鼓勵后者發起安全挑戰,前者將面臨更緊迫的近期風險。此時,一國會將經濟潛力盡量轉化為足以彌補差距的軍事力量。

  第四,長期劣勢意味著一國的競爭對手擁有更強勁的經濟潛力。此時,一國在安全競爭種的地位將被持續削弱。因此,其將以內部動員的方式來增強國內的經濟基礎。

  (二)從安全戰略選擇到制度調適

  本文無法全面考察一國所有的制度調適,而是集中于文官控制上。這是因為能夠最有針對性地考察軍事化。

  文官控制的核心是規制軍事部門。其有三方面內涵:(1)政治規制,軍事部門是否受到文官部門的控制。(2)政策規制,軍事部門在政策制定上的影響。(3)資源分配規制,軍事部門在預算分配中的影響。

  第一,當一國采取收益最大化的戰略時,其原則是利用短期力量優勢獲取收益。這會導致擴張性的對外政策,軍事部門的自主性將會增強。但是由于已經擁有短期優勢,國家在資源分配上會偏向維持現狀。

  第二,當一國采取防止反應過度的戰略時,其原則是避免資源的無謂消耗。這會導致收縮性的對外政策,軍事部門的自主性將會降低。同時,該戰略還會增強財政約束,減少消耗性資源投入。

  第三,當一國采取增強實力轉化的戰略時,其原則是彌補現有力量差距。這會導致擴張性的資源分配政策。軍事和相關工業能力的增長會被視為優先目標,其結果將是暴力部門的政治地位和對內干預能力上升。

  第四,當一國采取趕超發展的戰略時,其原則是彌補長期力量差距。這會導致擴張性的經濟扶植,將資源集中于少數關鍵部門。一些經濟和社會部門可能會明顯軍事化。

  擇要而言:當一國處于長期劣勢時,其在政治層面的軍事化將較為顯著;當一國處于短期優勢時,趨于集中的資源分配會顯著抑制軍事化;當一國同時處于長期和短期優勢時,“去軍事化”效應將非常明顯。

  四、國際安全競爭與制度調適的案例分析

  (一)冷戰初期美國國家安全機制建構的兩種方案

  1945~1950年是“冷戰美國”的關鍵塑造期。美國外交的主線是美蘇由“偉大同盟”走向激烈對抗。制度調適的主線則是不同政治力量圍繞《國家安全法》展開的立法競爭,以及國防部和國家安全委員會的建立與發展。

  陸軍派的主要訴求是建立一個由文職部長領導的行政部門,統一承擔制定軍事戰略和向總統提供整體國防預算的職責。這一方案因有利于制定高效的國防預算得到了文職部門的歡迎。

  與之針鋒相對的是海軍部門,因為統一的國防部將意味著海軍失去獨立的預算權。為此,海軍派利用1945年后美蘇間緊張的外交關系,提出以“為全面戰爭做全面準備”為原則的《埃伯斯塔特報告》。在政策上試圖通過軍事部門占多數的國家安全委員會來將軍事部門對美國的影響制度化。在政治上,報告試圖通過設置國家安全資源委員會讓產業界與軍事部門更緊密地結合起來。

  (二)兩種調適方案的戰略邏輯

  然而,《埃伯斯塔特報告》及其背后的“恐懼邏輯”并未打動整體的美國政治精英。最重要因素在于,美國政治精英認為自身在美蘇競爭中擁有巨大的短期和長期優勢,沒有必要過多消耗資源。

  喬治·凱南在該時期清晰地闡述了防止反應過度的戰略。由于美國擁有相對于蘇聯的短期和長期優勢,可以毫無顧忌地一邊推行擴張性遏制戰略,一邊在國防開支上精打細算。這是利益最大化和防止反應過度的組合,被稱為“精打細算的冒險”。

  (三)雙重優勢戰略的制度反映

  在1945~1947年中,海軍派建立了一個分權的國家軍事部門參謀長聯席會議,以及體現總體戰需要的國家安全委員會和國家安全資源委員會。但是后兩者均遭到政府和國會的“無害化”改造。在1947~1949年,杜魯門對分權的國家軍事部門施加嚴格的預算紀律,并以國務院來主導國家安全委員會,抑制了軍方在國家安全事務上的影響。這一雙重限制引發了軍方的激烈內斗。最終,通過1949年的修正案實現了建立集中的國防部的初衷。這一修正案的通過標志著美國最終建立起針對軍事部門的更為嚴格的文官控制,體現了“精打細算的冒險”在制度層面勝出。

  結論:競爭態勢感知的塑造

  本文提出了一個新的理論框架來解釋安全競爭對國內結構的影響,中間變量是決策精英如何感知安全競爭態勢。競爭態勢的不同感知將引發不同的戰略反應,不同的戰略反應則會進一步呼喚相應的制度調適。并非所有的高強度的安全競爭都會促進國內制度的軍事化,相反,長期和短期優勢都能夠有效抑制國家的軍事化沖動。以此而言,安全競爭本身就存在對國內制度的積極影響,競爭和優勢感知的共存能夠最大程度地引發這一效應。

  不同類型的國際安全競爭會對國內結構產生不同的影響,但是這種影響并不完全由客觀現實決定,如何認識客觀現實會產生更加重大的影響。國內制度并不存在由國際結構所決定的發展方向,其始終是作為整體的國內政治精英的選擇。