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論文與報告
直面中美貿易沖突 堅持深化改革開放
2019-11-11 12:12:00

本文轉自浦山基金會網站

  直面中美貿易沖突 堅持深化改革開放

  浦山基金會課題組

  本文系上海浦山新金融發展基金會課題報告《直面中美貿易沖突 堅持深化改革開放》的總報告??翁餑諶莘治霾糠鄭旱諞黃爸忻爛騁壯逋壞謀塵啊?,闡釋了國際秩序的互動和美國對華政策的轉變;第二篇為“直面中美貿易沖突”,提出了從關稅戰、投資戰到技術戰、金融戰,中國的應對方法;第三篇是“堅持深化改革開放”,分析了從全球到多邊、從雙邊到自身改革的推進路徑。

一、中美關系的演變和美國對華政策轉向

  理解中美關系:從周期論、權力轉移論,再到國際秩序論

  2018年以來,中美關系越過“臨界點”的說法逐漸從不確定的預言變為嚴峻現實。在種種反思當中,認為中美關系“時好時壞”的周期理論陷入了解釋困境,而基于守成大國、崛起大國力量比較的權力轉移理論成了最為流行的視角。盡管后者可以為中美關系的發展提供一個整體的連續解釋,但是卻不能準確地反映現實。例如,以國家能力綜合指數(national material capability)來度量,在20世紀90年代后的20年間,中國和美國的力量對比一直處于最危險的80%至120%的區間,但是從現實來看,中美關系絕對稱不上危險。因此,相對于單純的力量對比,“改良版”的權力轉移理論——國際秩序論——轉而強調崛起大國力量的結構、性質更為關鍵,即:決定大國關系的不僅僅是雙方力量規模的對比,還涉及到各自力量的構成及其性質,尤其是后者,將決定另一方對威脅的感知。

  國際秩序差異程度能夠更好地揭示國家力量的性質(詳見本報告第一篇第1章)。美式國際秩序是美國對自身安全、經濟和政治利益的歸納和制度化。從秩序差異程度看中美關系不僅更能把握實質,而且分析也更加簡明一致。國際秩序是一種對國家行為模式的安排,其由共同觀念、約束性規則和規則保障機制組成,其實質是對國家在國際社會中行為的約束。不同國家對于同一國際秩序的認識存在差異。在這里,我們以美國主張的國際秩序作為比較的基點。當前美國主導的自由霸權秩序是一種增強了現實主義色彩的“2.0版”的自由國際主義?;謚忻樂湓諶蠊手刃蚍矯嫻姆制?、距離變化,即國際政治秩序、國際安全秩序、國際經濟秩序,可以更好解釋中美關系長期以來的改善和惡化。

  國際秩序領域的消極互動,壓艙石和周期論的終結

  在過去,中美經貿關系之所以會給人一種“壓艙石”的錯覺,只是因為在國際經濟秩序距離方面,中美兩國的貼近持續時間更長。而反觀國際安全秩序,中美在該領域的貼近大致在冷戰結束前就已停止。在國際政治秩序,中美的貼近在1989年就已中斷。而國際經濟秩序領域的貼近則至少維持到了2001年(詳見本報告第一篇第1章)。因此,美國在經濟領域對中國的期待也在加強,從而也愿意從樂觀角度來考慮中國的未來走向。直到奧巴馬的第一任期,美國政府的主流觀點還是希望“說服”中國更進一步地融入美式秩序、加快改造自身的經濟體制。

  但是期待總有一定的時限。中美經貿聯系的迅速發展既是成功,也是一種挑戰,它在客觀上要求遵循不同規則的中美經濟進一步的相互調適,以解決全球化所帶來的失衡問題。簡單地說,即使中美在經濟秩序方面的差異和分歧保持不變,中美經貿聯系規模的單純擴大,也將會導致兩者在經濟秩序方面的沖突迅速上升。更何況,中美經濟的競爭性關系還在有力挑戰著互補性關系,這意味著中美的經濟秩序沖突可能加速凸顯??梢勻銜?,如果不能縮短中美兩國在國際經濟秩序上的距離,中美經貿關系的競爭性還將繼續增強,其“壓艙石”的性質還將加速質變。事實上,早在奧巴馬的第二任期開始,美國對華政策已經悄然轉向。

  可見,中美關系正?;岳?,尤其是1989年以來的中美關系,在本質上并不存在周期性,兩者在各秩序領域的消極互動始終在不斷累加,最終越過了“非敵非友”的臨界點。由于經貿依賴這一“壓艙石”本身已經質變,中國不再可能通過既有途徑來恢復雙邊關系中的總體均衡。要想重新恢復平衡,不僅需要緩解兩國在國際經濟秩序上的分歧,或許還需要跳出國際經濟秩序的一維視角,從多維的視野來建設性地思考這一問題。

  美國軍方報告和301調查報告,美對華政策轉向的重要標志

  2017年12月,特朗普政府公布了其任內首份《美國國家安全戰略報告》,該報告將中國定位為美國的頭號競爭對手(competitor/rival),并指出“中國和俄羅斯企圖侵蝕美國的安全和繁榮,是對美國的實力、影響和利益的挑戰。中俄意圖通過削弱經濟自由和公平、擴展軍隊以及控制信息和數據來壓制社會和擴大他們影響力”。

  2018年3月,美國貿易代表辦公室(USTR)公布《301調查報告》,其主要“發現”是:中國正在推行政府主導的產業政策;其產業政策目標是“在技術領域,特別是先進技術領域取得領先地位以取代美國,統治全球市場”;“其實現產業政策目標的手段包括四大類:第一,不公正的技術轉讓制度;第二,歧視性的許可限制;第三,瞄準高技術產業的海外投資;第四,入侵美國商業計算器系統,通過網絡盜竊美國知識產權”。

  但是我們的分析表明,《301調查報告》是建立在道聽途說、主觀臆測和不實之詞基礎之上的(詳見報告第一篇第2章)。這進一步說明,美國在啟動301調查之前就已經決定發動對中國的貿易戰,301調查發現的所謂“事實”,只不過是要為美國政府發動針對中國的貿易戰制造借口。

  同一時期,從2018年1月至9月,美國國防部先后發布了一系列報告,尤其是2018年1月的《2018美國國防戰略報告》、《中國技術轉移戰略報告》特別具有信號意義(詳見報告第一篇第3章)。前者將中國定位為“戰略競爭對手”,并稱“中國利用掠奪性的經濟戰術對周邊國家構成威脅,并對南海進行軍事化”。2018年1月公布的《中國技術轉移戰略報告》更是提出,“美國應采取措施挫敗(thwart)中國的技術轉移戰略”,具體包括三條建議措施:其一,利用美國外商投資委會會(CFIUS),防止敏感技術轉移到對手手中。其二,對敏感的技術和產品,進行出口管制,防止對手獲得。其三,加強對中國留學生的簽證管理,尤其是考慮到對關鍵技術的?;?。上述三條建議,后來完全被特朗普政府所采納,甚至更加變本加厲的實施了。

  美軍方系列報告出臺的背景是,2008年?;?,美國財政困難令軍費預算面臨壓縮,并對國防工業造成了?;降某寤?。特朗普上臺后,在白宮貿易與制造業政策顧問納瓦羅的推動下,特朗普在2017年中即發布總統行政令,要求國防部從全政府層面重新評估美國制造業和國防工業基礎的風險。在此背景下,美國軍方報告與301調查報告相互借鑒、平行推進,并于2018年初先后發布(詳見報告第一篇第3章)。報告中的對華強硬政策建議被特朗普政府采納,直接導致美國過去一年多以來對中美貿易、投資、科技、人員交流等諸多領域的限制。

  從特朗普上臺本身來看,美國軍方報告、此后的301調查報告,以及美國對中國的政策轉向具有一定的偶然性。但是,奧巴馬政府第二任期開始的對華政策變化、對國際經貿格局的重塑,以及特朗普的對華政策在美國國內獲得支持,這都表明,美國對華政策的轉變有其深刻的歷史原因及其必然性。這種必然性無法用中美關系的周期性理論來解釋,在部分程度上可以用中美權力轉移理論來解釋,但更大程度上仍然需要從第一篇第1章提到的國際秩序距離的角度來進行理解。

二、不斷升級的中美貿易沖突:如何應對和管控?

  在貿易沖突中,美國在談判中的一些要求已經和中國的核心利益發生了沖突。但是這種沖突發生在兩個層面。第一個層面是無解的沖突。美國的一部分代表性觀點認為,中國和美國的沖突是根本性的,中國的力量上升就是對美國地位的削弱甚至毀滅。這種代表性觀點認為中美沖突已經超出經濟層面,因此必然導致雙邊較強烈度的沖突,甚至這一沖突可能擴展到經濟領域以外的各個方面。反過來,類似的觀點在中國也有一定代表性。如果僅僅局限于這個層面,則中美貿易沖突必將無解,我們只能看到雙方關系緊張程度的不斷升級、甚至失控。

  第二個層面是有解的沖突。美國對中國經濟發展模式的質疑主要包括:中國如何實現在全球供應鏈中地位的攀升?中國經濟地位上升的方式、手段是否合理,是否可以接受?中國是否存在非市場導向的政策和做法?事實上,歐盟和日本等國家也有類似的困惑和疑慮。在此基礎上,美國方面所關注的中國強制技術轉移、市場準入、不合理的補貼等問題,部分可能是存在誤解,同時也可能是中國政策確實存在改進空間。總體上,在這些問題上達成和解、共識的可能性仍然是存在的。

  基于兩類焦點問題的劃分來看,中國需要將兩類沖突適度分割,不宜過度關注中美貿易沖突無解的一面。否則,中美貿易沖突的悲觀預期將自我實現,真正的演變為一場國際經濟體系的災難。中國應該做的,是將兩個層面的沖突來源劃分清楚:對于無解的沖突,他強任他強。對于有解的沖突,則要謹慎對待、努力推動達成共識,在保證中國核心利益不受侵害的前提下有所取舍、積極推動國內相關領域的實質性改革。

  同時,在應對中美貿易沖突的過程中,中國的政策也需要聚焦核心利益,并以此為出發點形成邏輯一致的政策框架。當然,中美貿易沖突當中,中國的核心經濟利益是什么,也是需要討論和界定的問題(詳見第二篇第7章)。2018年3月以來,中美貿易沖突不斷升級。從關稅戰到投資戰,再到技術戰,甚至還有發生金融戰的潛在可能。本報告將對這四個方面的沖突進行全面分析。

  關稅戰:對中國的最重要沖擊,是對開放預期的沖擊

  中美貿易摩擦以來,諸多文獻針對加征關稅對于國家福利的影響進行了測算,其結果都比較小,加征關稅對于國家真實收入的影響大都低于1%。但是另一方面,金融市場的情緒對中美貿易戰反應強烈。如何解釋這種矛盾,關稅戰對中國沖擊到底有多大?

  我們基于量化貿易模型進行分析,測算了關稅戰對兩國福利(以真實收入衡量)的影響,以及中國走向全面封閉的福利效應。結果顯示:(1)已有測算傾向于低估貿易摩擦對一國福利的影響,而我們在貿易模型中考慮了中間品貿易、壟斷競爭(相對于完全競爭)以及企業異質性,這些將極大地增加福利效應的影響。(2)但即便如此,我們的研究也發現,如果中美只是相互加征關稅,這對兩國福利的負面影響較??;而在中國走向全面封閉的情形下,中國的福利最大將下降約80%。這足見堅持改革開放之重要,中國一定不能被中美貿易沖突打亂了對外開放的步伐。

  上述結果也表明,市場的明顯的悲觀情緒,可能主要來自于中美貿易戰引發的對于中國對外開放進程出現倒退的預期。只要中國堅定地落實擴大對外開放政策,中美貿易摩擦對于中國經濟的影響較為有限,市場也必將重拾信心(詳見報告第二篇第1章)。不過,如果關稅戰不斷升級、長期化,這可能對企業的長期經營行為、重大決策產生實質性影響,這對于包括中國在內的現行全球分工格局將產生深刻沖擊。

  關稅戰:美國加征關稅排除機制帶來的緩沖和隱憂

  美國針對加征關稅的排除機制,在中美貿易摩擦的分析中不容忽視。短期來看,其緩沖作用明顯,體現了兩國經濟的密切依存關系,但長期來看仍然存在隱憂(詳見報告第二篇第2章)。我們對USTR加征關稅排除申請數據以及典型案例的深入分析,得到了以下結論:

  其一,加征關稅的排除商品,所涉及規模、比例都相當可觀,為關稅戰提供了緩沖。截至2019年9月底,340億清單的排除申請裁決率已經達到96.1%,排除商品金額占比約為25.12%;160億清單的排除申請裁決率目前僅為79.3%,而排除商品金額占比已達到約25.70%,最終占比預計將顯著高于340億清單。而2000億和3000億清單對美國自身的負面影響更大,其排除比例很可能會更高??杉?,排除機制緩解了中國企業面臨的短期壓力。不過,中方企業也應該關注美國官方公布的排除信息,積極與美方商業伙伴溝通排除后的關稅分?;?。

  其二,排除獲批和被拒絕的理由明確。從執行結果來看,獲批的各類排除加征關稅商品,基本符合美國官方公布的三個標準:(1)尋求中國以外的商品替代來源面臨困難;(2)加征關稅對申請主體造成嚴重經濟損害;(3)加征關稅商品與中國制造2025不相關。在這方面,我們重點分析了滾珠軸承。而沒有獲批的排除加征關稅商品,如客車四缸發動機、某些特殊軸承,則有以下幾個特點:(1)屬于重點打擊的產業,或者產業升級方向;(2)可替代性相對較強;(3)對消費者影響較小。

  第三,關稅排除機制對于美國來說相當理性。一方面,避免美國企業短期承壓過大,發生不可逆的損失;另一方面,通過增加不確定性,迫使產業鏈與中國脫鉤、壓制中國戰略性產業發展。從中長期來看,中國需警惕產業鏈轉移風險和產業升級受阻風險。中國需要對關稅未被排除的產業進行評估,并提供一定的政策支持,但是這種支持應基于競爭中性原則。比如,以相關受損行業為切入點,大力改善相關行業的營商環境、進一步擴大開放等。

  最后,中美應停止關稅戰、取消已經加征的關稅,或至少不應繼續升級關稅戰。中美雙方互相加征關稅,只會造成扭曲加劇、福利損失上升,最后導致雙輸。這是兩國經濟學家的共識。而雙方當中,任何一方的加征關稅,也會帶來雙輸的結果。由于雙方貿易量的不平衡,在美國政府咄咄逼人的態勢下,在規模上中國無法對等報復,在經濟意義上中國也沒有必要進行對等報復。在條件允許的情況下,兩國應通過排除機制這一緩沖機制,進行良性互動。

  投資戰:中國赴美投資遭國別歧視

  特朗普政府上臺后的2017和2018年,中國對美直接投資的規模出現快速下降趨勢。具體地,從2016年的460億美元下降到2017年的290億美元,降幅達37%。2018年更是進一步降至48億美元,同比劇減84%?;誒泛妥钚率蕕木檠芯糠⑾?,CFIUS的審查中存在針對中國的國別歧視,并且已有的審查結果將會帶來顯著的威懾效應,這正是近年來中國對美直接投資出現大幅下滑的主要原因(詳見報告第二篇第3章)。

  CFIUS是美國政府負責審查外資對美并購交易的最重要部門。CFIUS相關法規的變革,則體現了美國政府對待外國直接投資的基本態度。2018年8月13日,特朗普簽署通過《外國投資風險審查現代化法》(以下簡稱FIRRMA)[1]。此后CFIUS權限顯著擴大,對中國投資產生了重要影響(詳見報告第二篇第4章),特別是:(1)新增了對新興技術的審查,而且要求新興技術出口需要持有許可證,并滿足出口管制要求。(2)強調對國有企業及“外國政府控制的交易”的審查。(3)擴大與盟國的信息共享,聯手封鎖中國的技術類投資。目前美歐日已經正式開始投資安全合作,合作內容是交換交易信息,協調審查標準。

  中國赴美投資遭到國別歧視,需要引起中方高度關注。中國企業不應低估交易受到CFIUS審查的可能性。中國企業應主動審視自身的資本結構,以確定自己是否屬于CFIUS定義的“受政府控制”企業。當確實是國企時,中國企業應強調并購的商業動機,明確非優惠性質的融資來源,重申對知識產權的?;?。

  此外從審查程序來看,中國企業要重視在非正式申報階段與CFIUS的溝通,了解各委員的態度和擔心。對確實存在敏感技術或資產的交易,中國企業應遵守FIRRMA的要求,將敏感因素從并購目標中分離出來,滿足CFIUS在交易所有權和治理方面提出的條件,并對安全相關的各項要求進行承諾。

  投資戰壓力下,中國不應封殺美企,相反應進一步擴大開放

  作為回應,中國不宜封殺美資企業,而是應該對美資在內的外資企業進一步擴大開放。中美貿易沖突當中,特朗普團隊中的鷹派成員明確表示應該與中國脫鉤(delink)。這不符合中國利益,中國應當保持與美國的經濟聯系,維護中國在全球供應鏈當中的地位,這才是中國經濟的核心利益。在應對中美貿易沖突的過程中,中國需要從核心利益出發,避免政策失誤。從保持對外開放、維持中國在全球供應鏈當中的地位來看,中國不但不應該制裁美國在華投資企業,相反,應該進一步改善營商環境、一視同仁地對美國企業實行更為開放的市場準入政策。

  國際經濟體系紛繁復雜,這既是一席觥籌交錯、推杯換盞的盛宴,又是一場你死我活、一較勝負的拳擊臺。而在拳擊臺上,除了積極進攻、消極防守之外,還有第三種戰術,就是摟抱。處于弱勢的藍方,在扭轉局勢之前,可以摟抱住紅方,這樣紅方就無法再進攻。藍方抱得越緊,則紅方越是無計可施。全球供應鏈也是這樣,中國和美國抱得越緊,美國就越難以對中國進行攻擊,而且中國和美國抱得越緊,也越有利于中國融入到全球供應鏈當中、并且進一步提升中國在其中的地位。從此意義而言,在中美貿易沖突當中,中國要強化與美國經濟貿易的聯系,而不是與之脫鉤(詳見報告第二篇第7章)。這一點在2019年3月15日通過的《中華人民共和國外商投資法》中有所體現,中國重申了保持開放吸引外資的決心。

  但是,根據2019年6月我們與美中貿易全國委員會(USBC)的談話調研發現,在中美貿易沖突的背景下,美企感受到了經營環境的明顯惡化。例如,某家上海的美國企業,在近一年經歷了170多次執法檢查,實際上只有2次查出了問題。2019年6月,中國也出臺了不可靠實體清單機制,雖然沒有確定具體企業名單,但這一不確定性,極大地引發了美資企業的恐慌,顯著提高了在華美資企業的合規成本。在此背景下,中國應給出明確的政策信號,鼓勵和支持與美國高科技企業進行合作,增加相關政策的透明度和可預期性。

  技術戰:中美技術有脫鉤跡象,中國應理性應對

  中美貿易沖突以來,美國政府阻礙雙邊留學生、技術人員的正常交流,對中國企業進行技術封鎖和禁運。截至2019年6月,被美國納入“實體清單”的中國企業及其海外子公司總計261家,占美國實體清單總數的21.9%,僅次于俄羅斯的317家,已經成為實體清單涉及數量的第二大國家。

  目前中美雙邊技術合作已經受到沖擊,中美科技合作已經大幅降溫。從1990年代中后期的“九五”時期開始到“十二五”時期結束,在中國與所有其他國家合作申請的國際專利中,中美合作數量的占比一直在40%到42%之間波動,并且呈現波動上升。但是在“十三五”時期的前3年,中美合作占比已跌落至38.5%,2018年更是降至33.9%。數量上來看,中美合作申請的國際專利,從“十二五”時期的年均1265項,降到了“十三五”時期前3年的年均945項,下降幅度達25.3%。

  不過有兩個事實仍然值得強調。一方面,中國與日本、英國等國科技合作關系正在日益密切,這在相當大程度上填補了中美科技合作下滑帶來的空缺。其中,中國與日本、英國合作申請的國際專利,近3年的年均數量較“十二五”時期年均數量分別增長了24%、45%。值得注意的是,中國與日本、英國、德國、法國聯合申請的國際專利數量,在2018年都出現了顯著上升。另一方面,從聯合申請國際專利來看國際技術合作,美國目前仍然是中國的最重要合作伙伴。2018年中美聯合申請國際專利990項,其占比仍然達到三分之一強,甚至大于中德(426項)、中日合作數量(425項)之和。值得注意的是,中俄合作申請的國際專利在2018年僅為5項。這又表明,中美技術合作仍然占有相當重要的位置,不容忽視。

  面對第一科技大國的脫鉤威脅,中國應理性應對挑戰。首先,要清楚地看到,美國政府以企業所有制、或危害美國國家安全、違背美國法律為由,對中國的高科技企業進行禁運和技術封鎖。其次,從競爭中性、產業政策之間找到交集、找到兩者的相容之處,對現有政策進行改革。要注意到,我國在產業政策、國有企業等領域,確實存在改進的空間,其中的一些做法甚至也影響到了中國的創新和產業升級。我們需要對此重新審視,這也是繼續堅持深化改革開放的努力方向。第三,去除不必要的行政干預,讓中國的高科技企業自主做出選擇。企業到底應該怎么做,華為這樣的企業比誰都清楚。第四,中國應盡可能地留在全球價值鏈當中,同時可以增加中國作為最終需求者的地位,以縮短全球價值鏈。第五,努力發展不受美國控制的區域價值鏈,例如,包括中國臺灣、日本、韓國、歐洲國家在內的區域價值鏈。

  最后,從問題產生的原因,以及解決問題的角度來看,全球化條件下軍民兩用科技的高度發展與擴散改變了傳統的安全邊界與軍事優勢,只有通過建構新的技術標準和管控機制才能緩解技術和供應鏈安全擔憂,避免中美脫鉤和逆全球化趨勢(詳見報告第一篇第3章)。在這方面,華為表態將5G技術授權給美國企業,正是具體的解決方式之一。

  技術戰:中美應合作推動形成對等、有效、全面的國際技術轉讓多邊規則。

  當前,國際技術轉讓多邊規則嚴重缺失。這體現在以下三方面:第一,只有對知識產權高標準?;さ墓嬖?,沒有促進技術轉讓的規則。第二,對發達國家的優勢知識產權?;け曜技?,但對發展中國家的優勢領域?;け曜技?。第三,只有約束政府的國際經濟法規則,但基本沒有能夠約束跨國公司技術壟斷行為的國際競爭規則。

  在此背景下,中國對禁止強制技術轉讓的承諾,不但超過了TRIMs的要求,而且也是絕大多數其他世貿組織成員沒有做過的承諾。中美雙方的分歧在于:中方認為是在使用自己的政策靈活空間,美方認為這影響了自己的商業利益,雙方有各自的道理。如果中美能夠推動相關國際規則的形成,對于穩定中美經貿關系和世界貿易體系是有好處的。

  本報告對推動形成國際技術轉讓規則給出了5點建議(詳見第二篇第5章):

  首先,盡管中國早已經承諾——不以技術轉讓作為外資準入的條件,但這種禁止技術轉讓履行要求的承諾并沒有成為一個多邊紀律。中國應該支持將這一規則多邊化,并結合下述4點內容,與美合作共同推動形成對等、有效、全面的國際技術轉讓多邊規則。美國也應看到,這將是推動實現中美雙贏之舉。

  其次,多邊技術轉讓規則,既要限制技術輸入國的政策干預,也應限制技術輸出國的政策干預。技術轉讓方與受讓方的契約自由,都應該得到?;?。對于尖端技術,如果技術轉讓方認為采取技術保守戰略,不進行技術轉讓對其更有利,那他自己就會加強技術保密,不對外轉讓技術,這并不需要政府進行干預。如果技術轉讓方愿意轉讓技術給其他國家,則說明這種轉讓行為更符合其商業利益。在此情況之下,出口國采取技術輸出限制措施將會對市場產生扭曲作用,不符合技術轉讓方的商業利益。技術輸出國政府基于國家安全原因進行技術出口限制應該基于“必要”原則,不應濫用國家安全理由進行出口限制和技術輸出限制。在這個問題上,有關的國際規則需要完善,應該進一步明確哪些基于國家安全理由進行的技術輸出限制是必要的。

  其三,應該建立限制技術壟斷行為的國際規則。在這方面,《國際技術轉讓行動守則(草案)》里面有大量內容可以作為進一步磋商的基礎。

  第四,應該考慮基因資源、傳統知識、民間藝術等的知識產權?;の侍?,避免在技術貿易中使得這些知識產權的所有者和利益相關者的利益受損。

  最后,還應考慮建立與數字經濟時代相適應的國際技術轉讓規則。在尊重國家主權、國家安全利益以及個人隱私的前提下,促進以數字形式存在的技術的自由轉讓。

  此外,還應對現有的《與貿易有關的知識產權協定》進行補充完善,使其更加平衡,同時將其發展成為一個全面的技術貿易自由化規則體系,這應該成為世貿組織長遠的戰略目標。對知識產權?;さ淖鈧漳康?,是為了促進技術的創新和技術的交易。也許未來的TRIPs將擴展成為另一個 GATT (General Agreement on Trade in Technology,《技術貿易總協定》) ,或者 GATK (General Agreement on Trade in Knowledge,《知識貿易總協定》)。

  金融戰:美國金融制裁殺傷力強大,中國應對需從長計議

  當前,美國對中國實施金融制裁的鋒芒已經初露。從現有的丹東銀行、昆侖銀行,再到2019年6月傳聞不配合美國調查的三家商業銀行,美國金融制裁的現實或潛在的威脅來越大。不過,中國經濟和金融市場體量巨大、國際關聯度高,多家中國商業銀行均為全球系統性重要商業銀行,美國難以對中國實施與伊朗、俄羅斯相同量級的金融制裁。對于中資銀行可能止步于常規性的金融制裁,例如,對大型中資銀行的巨額???、對中小型中資銀行則可能切斷美元業務。對其他企業和個人可能存在更多的常規金融制裁手段。盡管美國難以對中國發動全面的金融制裁,但是中國仍應未雨綢繆,為應對金融制裁做好充分的準備和最壞的準備(詳見報告第二篇第6章)。

  首先,美國金融制裁威力強大。正是基于CHIPS的美元霸權、長臂管轄的法理依據,以及通過SWIFT系統實現挾天子以令諸侯,美國的金融制裁具有強大的殺傷力。歐洲國家的金融機構也深受其害,歐洲多家銀行都因此遭受巨額???。

  其次,美國金融制裁的威懾力尚難以動搖。歐洲國家已經做出了兩個重要嘗試來應對美國的金融制裁,即 “阻斷法案”和INSTEX為平臺的金融創新,但是均難以對抗美國的金融霸權。此外,區塊鏈、數字貨幣技術,也難以撼動美國的金融霸權地位。一方面,歐洲在該領域的技術水平明顯落后于美國和中國。另一方面,中國在這方面暫時具有一定技術優勢,但是從長期來看,中國的數字穩定幣發展的主要約束條件不是技術,而是資本賬戶的不完全開放。但目前中國開放資本賬戶的條件還很不成熟。此外,IMF雖然提出推動SDR穩定幣,但仍然面臨著SDR的固有困境。

  再次,應對美國金融制裁,中國應從長計議,應基于現實、理性應對。第一,在中期,從現實主義出發,中國應盡量避免將雙邊沖突升級到金融戰,避免觸發美國實施較大規模的金融制裁。第二,中國金融機構應在美國法律框架內,積極維護自身利益。建立完善的反洗錢框架,增強合規意識。第三,密切關注數字穩定幣的發展,通過根本性的改革,為中國的數字穩定幣發展創造開放、兼容的金融環境。中國需要從長遠著眼,加快推動產權?;?、匯率彈性浮動等一系列根本性的改革,為資本賬戶開放奠定堅實基礎。

  最后,美國頻繁推出金融制裁,特朗普政府反復失信,在此情況下,中國應順勢推動人民幣國際化,同時積極推動國內金融市場的全產業鏈發展。(1)尤其是美聯儲即將進入降息周期,要抓住這一有利的時間窗口期,推動人民幣匯率形成機制向充分的彈性匯率制轉變,同時完善人民幣外匯市場的風險對沖工具及其流動性。這是推動人民幣國際使用的前提條件之一。(2)在貿易和投資領域,對于中國有談判能力和定價權的情況,應爭取更多使用人民幣計價和結算。(3)完善熊貓債的基礎設施建設,推動境外和多邊金融機構在華發行人民幣債券。(4)對于已經陷入美國金融制裁的中國金融機構,既來之則安之,要讓這些機構充分發揮其應有的作用。(5)中國迫切需要打造完整的現代金融服務體系產業鏈,以緩解金融制裁的影響,例如海運金融服務體系。

三、以制度協調和制度型開放應對中美沖突

  我們對中美貿易摩擦和歷史上的日美貿易摩擦進行了比較。兩者呈現出一些共性,即:經濟全球化使國家之間的交往,從商品和要素的交換,越來越向生產一體化演進。而在更緊密的經濟聯系中,制度差異使兩個國家間的制度矛盾逐步放大。在此過程中,貿易摩擦從微觀經濟摩擦、向全局性摩擦以及制度摩擦擴展。世界市場一體化程度的加深,要求市場運行規則具有一致性,而各國經濟制度差異造成了市場運行模式的多樣性。這兩方面的矛盾逐步加深,由此導致各國制度協調的必要性不斷上升,但同時協調的難度也在日益增加。當矛盾累積到一定程度,會以某種激進的沖突形式爆發出來。

  作為一個理想的結果,上述矛盾的爆發將促使雙方從局部政策協調轉向全面的制度協調。在實現這個理想結果的過程中,因為經濟全球化由商品和貿易交換向生產一體化演進,協商的重點就會逐步由關稅等邊界措施,向產業政策、知識產權?;?、國有企業等“結構性問題”轉變。綜合性結構談判和磋商將逐步成為制度協調的重要內容。中國在2019年初提出的制度型開放政策,通過自主的開放來與國際經貿規則對接,這對于促進中美制度協調具有積極意義(詳見第三篇第1章)。

  全球多邊機制:中國應積極應對“發展中國家地位”壓力、推動WTO改革

  中國經濟發展水平不斷提升、競爭力不斷上升,這些給守住“發展中國家地位”提供出了時間考驗。2018年,中國人均GDP接近1萬美元。即使按5%的增速計算,十四五期末,中國人均GDP將超過1.25萬美元。不僅僅是總量指標,越來越多的質量指標也顯示,中國的守勢面臨越來越大的壓力——當然,這恰恰也是中國經濟發展取得成績的表現。

  在WTO改革中,美歐等發達國家所持有的所謂“反搭便車”態度。尤其是近年來,美歐等國家多次強調,中國不適合繼續作為發展中國家享受WTO的優惠待遇,希望中國能承擔更多的責任。在守住“發展中國家“地位的過程中,中國面臨的成本越來越高,不但失去很多朋友,而且很多針對發展中國家的優惠政策,也不見得單純對中國有利(詳見第三篇第2章)。

  發展中、發達國家在WTO的待遇差異,主要體現在是否適用“特殊和差別待遇”條款。在這方面,中國面臨越來越大的壓力。中國應在反對直接對等的前提下,對WTO成員國分類改革主動做出預案,積極回應發達經濟體的關切,在全球經貿治理體系中承擔更大的責任,促進WTO適應新形勢而變革前進。

  具體而言,“特殊和差別待遇”條款分布在WTO的各類協定中,涉及155個條款(155項條款的具體分布,可以參見第三篇第2章),大體可以分為6類:1.增加發展中國家成員貿易機會的條款。2.要求WTO成員,尤其是發達國家?;し⒄怪泄頁稍崩嫻奶蹩?。3.允許發展中國家在執行多邊貿易規則和紀律時一定靈活性的條款。4.給予發展中國家成員更長的過渡期條款。5.技術援助條款。6.對最不發達國家的特殊和差別待遇。所有上述內容可以劃分為兩大類:一類是需要發達國家采取行動來完成的,一類是允許發展中國家承擔不同義務的規定。

  需要注意的是,“發展中國家地位”問題在WTO層面更多的是道義上的考量,實質上,中國在《貿易便利化協定》等正在逐步承擔接近于發達國家的責任,隨著中國經濟實力的進一步提升,中國在全球貿易體系中的引領作用將進一步加強,必將承擔更多的責任。

  借鑒WTO成員身份調整的實踐,以及中國自身的實際情況,我們提出以下政策建議(詳見第三篇第2章):1.依據自身的經濟發展水平和能力承擔更多的責任,回應發達國家的關切。在不同的條款中,可以按照一事一議原則,承擔不同的責任。2.中國應該通過多邊、區域、雙邊等層面,加強與新興經濟體、發展中國家、金磚國家和東亞國家的合作,平衡發達國家和發展中國家的利益訴求,推進適合全球貿易發展的新規則體系。3.繼續支持WTO促進發展和能力建設,促進最不發達國家發展。

  區域多邊機制:中國應盡快決定加入CPTPP

  在美國退出TPP、中美貿易沖突的背景下,中國宜盡快決定加入CPTPP:(1)中國加入CPTPP能獲得巨大的經濟收益,并倒逼國內制度型開放。(2)和2015年相比,中國的經濟發展與CPTPP的規則標準的差距在明顯縮小。(3)美國退出TPP,中國加入CPTPP難度顯著降低。(4)長期來看,美國具有重返CPTPP的可能性,中國應把握住特朗普政府退出TPP的有利窗口期。(5)中國加入CPTPP,有利于中國對遵守高標準國際經貿規則給出可信的承諾,從而增加美國對中國執行雙邊協定的信任。(6)中國加入CPTPP,還有利于中國未來進行其他高標準自貿協定談判??悸塹紺PTPP的一些規則未來也會納入到世貿組織的多邊層面,因此中國加入CPTPP不僅是“二次入世”的意義,還具有“改世”的意義(詳見報告第三篇第3章)。

  在操作層面,中國應制定加入時間表、對加入可行性進行詳細論證、向CPTPP成員國表達加入意向,然后在CPTPP啟動擴容程序后,根據程序向CPTPP提出申請。官方和政府層面,一是中國商務部應盡快委托智庫完成加入CPTPP的可行性研究報告;二是利用中日政治關系重回正常軌道的契機,優先爭取到日本這一CPTPP主導成員國對中國加入CPTPP的支持;三是同CPTPP的11個成員國保持接觸,爭取這些國家的支持。除日本外,起關鍵作用的成員包括澳大利亞、新加坡、越南、加拿大等國家。中國政府部門應征集產業界對中國加入CPTPP的意見,以便評估利弊。

  當然,中國加入CPTPP確實面臨一些困難,中國也應做好被CPTPP拒之門外的準備。為化解這些困難,中國一方面自身應切實通過深化改革對接規則,另一方面,也應該和CPTPP成員國以及美國保持溝通,通過溝通爭取到這些國家的支持。總體而言,中國應主動做出加入CPTPP的決定。即使中國暫時無法加入CPTPP,對中國最好的選擇依然是對標CPTPP規則進行改革開放。因為美國重返之后,中國只能通過談判其他高標準自貿協定來緩解CPTPP的壓力,如果從現在開始就向高標準規則看齊,未來中國談判其他高標準自貿協定的難度將大為降低。此外,CPTPP許多規則會體現在世貿組織改革之中,從而演變為多邊規則,中國按照加入CPTPP的要求深化改革開放也有利于參與世貿組織改革,并做好接受未來多邊規則的準備。

  雙邊合作:中歐加強合作,分四步實現中歐自貿區

  基于在歐洲的實地調研,我們觀察到:中美貿易沖突背景下,中歐合作基礎有望得到強化。首先,中美貿易沖突,歐洲經濟也受傷。中美關稅戰本身,及其不確定性,這兩大沖擊將導致歐洲經濟下滑。近期OECD的一份研究報告給出了相關測算結果。此外,貿易沖突對全球價值鏈的破壞,也對歐洲經濟產生了負面沖擊。中美貿易沖突的持續、升級,將大幅增加歐洲陷入衰退的風險,這不符合歐洲的經濟利益。

  值得注意的是,對于中國“非市場導向的政策和做法”,歐美的質疑具有高度共識,但是在解決方式上,歐洲與美國有根本性分歧。對于美國挑起貿易戰、欲將中國趕出多邊貿易體系的做法,歐洲機構表示完全反對。歐洲正在積極推動WTO改革,推動形成新的規則,以適應世界經濟的新形勢。對于美歐貿易沖突,歐洲自身也在尋求多邊解決方案。

  但是,歐洲對中國的抱怨和擔憂,也可能成為影響中歐合作的障礙:(1)對于中國“非市場導向的政策和做法”,歐洲多有抱怨,甚至與美國有較強共識。(2)競爭力的焦慮:在高技術領域,歐洲擔憂中國的競爭壓力。(3)意識形態和所有制問題的擔憂。

  中美貿易沖突將是一個長期問題,并且正在其他領域擴展。在此過程中,中國應克服前述障礙,與歐洲加強經貿合作,而歐洲也有這方面的強烈需求。具體而言,除了推動中歐在一帶一路倡議方面的合作之外,中歐經貿合作可以分四步走:第一步,中歐完成雙邊投資協定(BIT)談判。第二步,中歐推動形成共識、合力推進WTO改革,拯救WTO機制的生命力。第三步,中國通過自身改革、與歐洲協商,推動歐盟承認中國的市場經濟地位。第四步,中歐實現雙邊自貿區(FTA)協定(詳見報告第三篇第4章)。

  中國自身:如何推動國有企業和競爭中性改革?

  在中美經貿談判過程中,國有企業的競爭中性問題無疑是爭論焦點之一。目前,OECD發布競爭中性報告已經在相關經貿規則的制定中起到了基礎性作用,CPTPP和USMCA都加入了基于競爭中性原則制定的國有企業條款。2018年以來,美歐日已經發布了6份聯合聲明,其中最主要的訴求,就是要在現行WTO多邊補貼規則中,納入國有企業問題。在美歐日2019年5月最新的聯合聲明中,三方表態將盡快完成產業補貼新規則的制定工作,并吸納其他WTO主要成員國加入,以發起新一輪產業補貼和國有企業規則的談判。

  美日歐的6份聯合聲明反映了國際產業補貼規則的最新動向,其中針對國有企業的意圖非常明顯(詳見第三篇第7章)。其一,美歐日推動補貼規則改革的重要目標,就是重新商定WTO規則下的公共機構認定標準。如果將國有企業、國有商業銀行認定為公共機構,則其向下游企業提供貨物或服務、向其他企業提供貸款或參股的行為,都將構成補貼。在此基礎上,受到補貼的企業(通常是國有企業),將受到制裁。其二,以往WTO規則認定的補貼,主要是財政補貼,而美日歐提出補貼范圍的界定,應從財政行為擴大至金融領域:(1)國有銀行提供的借貸與公司資信不符,以及可能存在的政府隱性擔保問題;(2)政府主導的基金進行非商業考慮的股權投資;(3)非商業考慮的債轉股。上述三種情況的資金來源涉及到了國有銀行、產業基金。這一趨勢與《美墨加協定》中的國有企業條款是一致的。

  十八屆三中全會以來,中國雖然加快了國有企業公平競爭立法,但在監管中性、債務中性和政府財政補貼方面,仍然與國際經貿規則存在較大差距。中國應在堅持符合自身國情的改革原則基礎上,努力推進內部改革、致力于適應國際規則的同時,推動國際規則的變革。根據我們的測算,國有企業的超額競爭優勢主要來自行政壟斷、融資;所獲補貼雖然較多,但并未帶來市場優勢;在稅收方面存在超額劣勢(詳見第三篇第5章)。另一方面,國內市場份額受到擠壓的主要是民營企業,港澳臺資企業基本可以處于競爭中性狀態,外資企業仍然具有一定的市場優勢。

  因此國有企業的競爭中性改革,其最大受益者將是中國的民營企業,同時這也有助于增加外企的獲得感,提升整體資源配置效率,促進中國經濟邁向高質量發展。因此,中國盡早落實并推進國企改革具有其迫切性。另一方面,中國推動國有企業競爭中性改革,也具有可行性:隨著國有企業,尤其是中央國有企業,全要素生產率的不斷提升,國有企業接受競爭中性的實力不斷提升。

  針對上述最新變化,我們提出中國應在以下方面推動國內改革(詳見第三篇第7章):第一,首先應該認識到,競爭中性與產業政策并不是互相排斥的,兩者可以找到交集。這種情況就是對市場主體一視同仁的產業政策。第二,中國應盡快在國有企業分類改革的基礎上,啟動“競爭中性”改革。分類推進國有企業改革,有現成方案可循。十八屆三中全會提出“準確界定不同國有企業功能”,之后中央于2015年印發了《關于深化國有企業改革的指導意見》完全符合這一改革方向。第三,加快經濟干預方式從產業政策向競爭政策轉型。第四,在金融市場貫徹“競爭中性”原則,消除隱性補貼。第五,規范產業補貼政策,明確授予標準,提高透明度。

  注:[1]FIRRMA是《2019年國防授權法》的一部分,《2019年國防授權法》還包括《2018年出口管制改革法》(ECRA)

  2018年9月,根據上海浦山新金融發展基金會理事會第五次會議決議,以“推動建立長期穩定的中美雙邊經貿關系”為題首次立項,聚焦于中美雙邊經貿的未來發展之路。

  2018年11月26日,根據初步研究成果,課題組報送CF40要報《中美貿易談判不能畢其功于一役,要做中長期打算》,當時報告就已提出了中美協商應從易到難、分階段簽署協議,為決策層提供了參考。

  2019年5月11日,在第八屆CF40-PIIE中美經濟學家學術交流會上,課題組發布了階段性報告《中美應推動建立長期穩定的雙邊貿易關系》。

  2019年8月9日,該課題在伊春進行了中期評審,CF40常務理事會主席、十二屆全國政協副主席陳元,中國金融學會會長、中國人民銀行原行長周小川,CF40資深研究員肖鋼,CF40常務理事、中國進出口銀行原董事長李若谷、上海新金融研究院理事長屠光紹等對課題進行點評。

課題組:

顧問:

  余永定: 浦山獎學術委員,中國社會科學院學部委員

  黃益平:浦山獎學術委員、北京大學國家發展研究院副院長

負責人:

  東艷:中國社會科學院世界經濟與政治研究所國際貿易研究室主任

  徐奇淵:中國社會科學院世界經濟與政治研究所國際發展研究室主任主要成員:

  蘇慶義:中國社會科學院世界經濟與政治研究所國際貿易研究室副主任

  姚曦:中國社會科學院世界經濟與政治研究所國際發展研究室助理研究員

  趙海:中國社會科學院世界經濟與政治研究所國際戰略研究室助理研究員

  崔凡: 對外經濟貿易大學國際經貿學院教授

  陳思翀: 中南財經政法大學金融學院副教授

  潘圓圓:中國社會科學院世界經濟與政治研究所國際投資研究室助理研究員

  肖河:中國社會科學院世界經濟與政治研究所國際戰略研究室副研究員