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時評
如何理解美國設置貿易關稅排除機制?
2019-11-07 12:11:00

文章首發于《財經》2019年第25期

  如何理解美國設置貿易關稅排除機制?

  趙海 姚曦 徐奇淵

  美商務部日前發布公告,稱10月31日起的3個月內,對中國3000億美元加征關稅清單產品啟動排除程序。如果排除申請得到批準,自2019年9月1日起已經加征的關稅可以追溯返還。

  美國一方面對華發動貿易戰,擴大加征關稅商品范圍并提高稅率,另一方面卻設置加征關稅商品的排除機制,為大批美國進口企業“開后門”。短期看,排除機制是美國政策的糾錯機制,其有效緩解了美國廠商和消費者壓力,也將使中國對美出口壓力有所緩解。但從長期來看,該機制的標準設定和執行效果對中國產業升級可能帶來抑制效應。而后者尤其值得關注。

  所謂加征關稅的排除機制,顧名思義與加征關稅是相對的緩沖措施,是美國對加征關稅不利影響的常用措施??悸塹講糠植芬蚣誘鞴廝暗賈律唐泛馱牧銜薹ㄌ媧?、可能對本國經濟產生嚴重傷害,企業可以就特定進口商品申請排除,經過美國貿易代表辦公室(USTR)批準后,可以對相應商品(包括其他所有進口商的該類進口商品)在一年內免予加征額外的關稅。2019年5月13日,中國國務院關稅稅則委員會也引入了類似美國的關稅排除機制,并發布了《對美加征關稅商品排除工作試行辦法》。

  美國關稅排除機制緩沖效應或超預期

  中美經貿關系密切,美國大幅提高對中國關稅的同時,自身也面臨進口成本上升、企業盈利下降、消費者開支增加,甚至產業鏈布局受到沖擊等一系列問題。對此,美國貿易代表辦公室(USTR)早有準備,因此與加征關稅平行推出了排除機制,以緩沖美國經濟受到的影響。

  美國對中國加征關稅,已經公布四輪清單。截至2019年9月,美國公布了13批排除清單,涉及前三個清單共計2500億美元的商品,針對第四輪清單即3000億輸美商品的排除機制在10月31日開始啟動。

  截至2019年9月底,340億清單的排除申請裁決率已經達到96.1%,排除商品金額占比約為25.12%;160億清單的排除申請裁決率目前僅為79.3%,而排除商品金額占比已達到約25.70%,最終占比預計將顯著高于340億清單。

  按照美國貿易代表辦公室(USTR)當初設計加征關稅清單的初衷,涉及500億美元產品的關稅清單一、二屬于美方認為與“中國制造2025”關聯度高、可替代性強、對美國生產者和消費者影響小的一類商品??梢栽ぜ?,隨著貿易戰升級,對2000億甚至3000億美元商品加征關稅的展開,美方對清單三和四里我國商品的依賴度更高,因而其后續排除結果明顯高于25%的概率非常大。即便按照現有25%的排除比例,2000億清單、3000億清單的排除金額也將超過1000億美元,規模相當可觀。預計2000億清單、3000億清單的排除方案公布,會引起市場的更大關注。

  對2000億美元輸美商品的排除程序開始后,美方在執行中進行了小幅調整,如對“產品”定義有所放寬,只要產品特征一致,允許其包括不同的大小和型號。這就免去了同一產品下因配置差異而逐個申請的麻煩。對產品“用途”限制有所放松,在識別產品用途時接受美國海關進口文件描述,不再過分糾纏產品的“主要或實際”用途。這些變化表明,美國已經為更大規模排除產品關稅做好了準備。

  排除機制為美國特朗普政府對華使用“極限施壓”手段提供了額外的國內回旋空間。它使美國企業在短期無法找到替代來源的情況下,繼續維持產業鏈運轉。這一做法很可能給特朗普政府帶來貿易戰對美國傷害不大的錯覺,使其在談判中能夠虛張聲勢、保持強硬立場,并拉長關稅戰的時限。

  在數量眾多的清單一和清單二產品排除申請結果中,被排除的金額最大的產品和被拒絕的金額最大的產品有典型意義,下面將分別做案例分析。

  被排除的金額最大的產品——注塑模具

  在被排除的HS10稅號涉及金額最大的10個當中可以看到,除了8480718045,其他稅號下商品都未被全部排除。被完全排除的8480718045稅號覆蓋注塑(或橡膠)模具,申請排除的企業相比金額前10的其他稅號多得多,高達53家企業,2017年產品進口總金額4.14億美元。這些企業主業包括塑料包裝,汽車橡膠制品,汽車風扇配件,運動射擊用品,模具工具制造,動物玩具用具等等,其中幾乎沒有知名企業,直接面向消費者的數量很少。

  作為基礎行業,模具涉及冶金、建材、機械、汽車、輕工、電子、化工等各個行業,應用范圍十分廣泛。其中汽車模具占模具市場三分之一,汽車制造的模具依存度超過90%,而中國95%以上的模具企業涉及汽車模具。據海關統計,2018年中國模具出口額為60.85億美元,同比增長10.84%,國內模具總產值占世界的三分之一強,占全球模具出口總量的25%。因此,注塑模具成為被排除的金額最大的產品不是偶然的,而是由中國模具工業在世界中的地位及其與美國產業鏈緊密整合的程度決定的。值得一提的是,HS10稅號8480718060的壓縮式模具由于相對簡易、可替代性高,排除申請被否決了。

  被拒絕的金額最大的產品——客車四缸發動機

  在涉及金額前10的被拒絕申請稅號中,最突出的就是由沃爾沃和通用汽車兩家公司提出的稅號8703230140項下的客車4缸排量1.5-3升發動機排除申請。很明顯,兩家汽車公司的全球產業鏈布局中在中國生產部分發動機供應美國乘用車市場,涉及金額按照2017年進口額計算為15.21億美元。USTR拒絕的原因無外乎兩點,一是此類型發動機美國和第三方國家多有生產,中國不是唯一來源地;二是相對于兩家汽車總銷售量(通用汽車840萬輛、沃爾沃65萬輛)和總營收(通用1470億美元,沃爾沃255億美元)相比影響可控。但是,畢竟15億美元的發動機影響價值200億美元的汽車生產,兩家企業不得不提出排除申請。從這一案例可以看出USTR對特朗普政府所謂用美國貨、雇美國人的意圖的貫徹。

  排名第二、第三的被拒產品分別是無獨立電源的硬盤和發光二極管,涉及金額較大,分別為8.9億和6.53億美元。硬盤申請被拒絕的企業日立和東芝均為日資企業,但同為日資的音響巨頭第一音響和先鋒公司申請的存儲單元獲得批準??杉庾什⒎薔齠ㄒ蛩?,而可替代性是主要考量。發光二極管主要用于照明,但中國以外有一定產能,盡管有19家企業提出申請,但無一獲得批準。尚不清楚USTR是否將硬盤和發光二極管當作高科技產品,認為它們涉及“中國制造2025”。

  另外,金額靠前的10個稅號中排除和拒絕的有7個是同一稅號,產品重合度達到70%。這些產品包括各型水泵(批準12家企業申請,拒絕25家)、車船飛機用絕緣接線裝置(批準4家,拒絕19家)、無線電導航輔助裝置(批準1家,拒絕4家)等。這些排除申請通過與否的具體判斷標準尚不明確,起碼說明每個稅號產品下面細分以及每個公司對中國產品依賴程度都有差別,USTR沒有采取一刀切的審批辦法。

  同一企業兼有被批準和拒絕申請——徑向球軸承案例

  有些企業提出了多個產品排除申請,但是有些申請被批準,有些被拒絕了。這其中以徑向軸承為例,可以看到從HS8位稅號下沉到HS10位稅號,在具體產品上USTR一些審批的判斷依據。在具有排除申請同時被批準和拒絕的10家代表性企業中,數量最龐大是Arrowhead Electrical Products Inc. (箭頭電器)。這家公司主要生產旋轉電器部件,比如用于汽車、卡車、摩托、汽艇上的交流發電機和電器配件。就加稅清單一,箭頭公司提出了474項產品排除申請,結果被批準167項,涉及稅號3個,被拒絕307項,涉及稅號9個。

  具體分析可見,箭頭公司申請的12個HS10稅號中有6個都在HS8(84821050)項下。也就是說被批準的44/48/52,與被拒絕的28/56/68都是徑向球軸承(84821050)下的不同型號。不同的是,44/48/52是直徑9-100毫米的三種單排滾珠軸承,以2017年12月為例,美國分別進口了996萬/1520萬/2030萬美元該產品,其中自中國進口占比50.1%/44.9%/31.2%。28/56/68分別是角接觸球軸承、100毫米以上以及其他特殊軸承,美國的進口額分別為1530萬/879萬/317萬美元,其中中國占比11%/17.5%/24.9%,前兩種產品排名第一的來源國是加拿大和日本,第三種中國雖排第一,但后面瑞士、德國和加拿大與中國出口額相差不遠。

  由此可見,徑向球軸承9-100毫米級別的生產,中國的確占據了美國進口的半壁江山。短期內美國企業無法替代,而且鑒于軸承涵蓋的產業鏈,對美國制造業特別是汽車產業影響將十分巨大。但同時,制造工藝更為復雜、技術要求更高的軸承,由西方發達國家生產供給美國,此類軸承申請排除被拒絕既是因為中國占美國市場份額小,容易被替代,同時也讓美國達到了壓制中國制造業向價值鏈上游升級的意圖。

  美國加征關稅排除機制有緩沖、有隱憂

  其一,排除加征關稅商品所涉及的金額可觀,為中美關稅戰提供了緩沖地帶。截至2019年9月底,340億清單的排除申請裁決率已經達到96.1%,排除商品金額占比約為25.12%;160億清單的排除申請裁決率僅為79.3%,而排除商品金額占比已達到約25.70%,最終占比大概率會高于340億清單。而后續的2000億清單和3000億清單,由于對美國自身經濟的負面影響更大,其排除金額比例可能會更高。

  其二,從執行結果上看,獲批的排除加征關稅商品,如模具、滾珠軸承,基本符合美國官方公布的三個標準:(1)尋求中國以外的商品替代來源面臨困難;(2)加征關稅對申請主體造成嚴重經濟損害;(3)加征關稅商品與中國制造2025不相關。而沒有獲批的排除加征關稅商品,如四缸發動機、某些特殊軸承,則有以下幾個特點:(1)屬于重點打擊的產業,或者產業內部升級方向;(2)可替代性相對較強;(3)對消費者影響較小。

  其三,對于美國來說,加征關稅排除機制,是發起“非理性”貿易戰背后的“理性”托底。它避免了美國企業短期承壓過大,發生不可逆轉的損失,使其在短期無法找到替代來源的條件下維持全球產業鏈正常運作。但它迫使美國企業在有國內或第三方替代來源的情況下減少、停止向中國購買。同時特朗普政府可以利用這種不確定性,推動美國企業在內的外資轉向中國以外投資設廠(鼓勵回流美國),從而達到逐步將產業鏈移出中國,壓制中國戰略性產業發展的中長期目標。

  其四,加征關稅排除機制對于中國制造業的影響是,短期內緩解了中方企業由于關稅上調而壓低價格所帶來的利潤壓力。中方企業應該關注美國官方公布的排除信息,積極與美方商業伙伴溝通,創新拓展貿易渠道,盡量降低自身損失。中長期中國需警惕產業鏈轉移風險和產業升級受阻風險,有針對性的幫扶未被排除的產品和生產企業。

  總之,排除機制雖然暫時釋放了壓力,減少了美國經濟和社會因特朗普貿易政策帶來的損失,部分降低了美國企業和消費者對關稅戰的反對,為特朗普在中美貿易談判中使用極限施壓手段提供了國內回旋空間,但這一做法很可能給特朗普政府帶來貿易戰對美國傷害不大的錯覺,使其在貿易談判中保持強硬立場不妥協,從而拉長貿易戰的時間。只有從排除機制的結果中吸取正確的教訓,理解中美經濟在全球化時代的相互依賴,才能回到中美貿易談判的正軌上來。

  (本文為上海浦山新金融發展基金會“直面中美貿易沖突、堅持深化改革開放”的課題研究成果之一。感謝威斯康星大學東昱軒同學協助整理數據。本文首發于《財經》雜志。)