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时评
推动宏观政策协调,为全球经济寻锚
2019-12-25 19:19:00

编辑修改后发表于《中国外汇》2019年第23期

[发表版PDF全文] 

推动宏观政策协调,为全球经济寻锚

杨盼盼

    10月30日中国共产党十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,决定稿共有13个分论,在坚持和完善社会主义基本经济制度这一分论中,明确了推动经济高质量发展的相关举措,建设更高水平开放型经济新体制是这一举措的重要发展方向。决定提出要推动建立国际宏观经济政策协调机制,这一机制和包括贸易、投资、技术领域在内的各项政策一同构成了更高水平开放型经济新体制的重要内容。在实现更高水平开放的进程中,如何理解国际宏观经济政策协调的作用,如何更好地推进相关协调机制的建设,是本文尝试回答的内容。

    推动建立国际宏观经济政策协调机制:必要性

    国际宏观经济政策协调是指在政治/主权相互独立的国家之间开展的、与宏观经济政策相关的协调,它使得各国之间在封闭情况下相互独立的经济政策决策有了更多外部考量。推动建立国际宏观经济政策协调机制,是因为开展国际宏观经济政策协调的必要性正在日趋上升,因而在国际经贸事务中将其固定化、机制化的必要性也进一步加强。各国开展国际宏观经济政策协调的必要性主要包括三个方面:

    第一,经济政策的溢出效应需要各国积极开展国际宏观经济政策协调。在全球经济和金融一体化的背景下,一国的宏观经济政策将不可避免的经由贸易、投资、金融等多个渠道向别国产生溢出效应,这种溢出效应可能是正面的,也可能是负面的。国际宏观经济政策协调的侧重点在于通过各类措施和机制避免负面溢出效应,降低全球经济的不确定性,同时识别、鼓励能够产生正向溢出效应的领域,使得增长的积极影响能够惠及更多国家。缺乏协调的“与邻为壑”的负面效应(例如竞争性货币贬值等)将在各国的博弈中对经济产生更大的下行压力,甚至带来政治的不稳定性,20世纪30年代的“大萧条”就是一个重要的教训。因此,需要通过国际宏观经济政策的协调避免负面的外溢效应,形成开放环境下经济政策的最优决策,保证全球金融体系的稳定和增长的可持续性。

    第二,国际宏观经济政策协调能够实现部分全球公共产品的提供。在世界范围内,存在着多个种类的全球公共产品,它们满足公共产品关于非竞争性和非排他性的特征。金融稳定是一种较为典型的全球公共产品,债务可持续性也可被视为另一种重要的全球公共产品,而这些公共产品又与国际宏观经济政策协调密切相关。国际宏观经济政策协调致力于提供包括金融稳定、债务可持续性在内的全球公共产品,同时也通过协商和机制化设定等方式识别新的、潜在的全球公共产品。国际宏观经济政策协调是全球经济治理的重要组成部分。以金融稳定领域为例,全球金融?;蟪闪⒌慕鹑谖榷ㄎ被幔‵SB)负责对全球金融体系进行监测并提出相关建议,它的主要工作就是协调各国的金融监管部门和国际标准制定者共同建立强有力的监督、监管和其他政策,促进国际金融稳定。在当前全球经济面临“低增长、低通胀、低利率和高资产价格”的背景下,通过各种类型的制度和机制安排,推动国际宏观经济政策协调的开展,有助于这一类型全球公共产品的供给。

    第三,国际宏观经济政策协调能够为全球经济增长寻找短期和中长期动能。与宏观经济政策目标类似,国际宏观经济政策协调也关注短期和中长期内两类不同的宏观经济目标,前者侧重需求侧,政策协调的重点是货币政策和财政政策,要解决的核心问题在于如何通过协调避免产出缺口的扩大,或者降低产出缺口,所谓产出缺口,衡量的是经济增长与潜在产出水平的偏离;后者侧重供给侧,政策协调的重点是结构性改革政策,要解决的核心问题则是如何通过协调提升各国的潜在产出水平,也即提升长期增长的潜力。宏观经济政策协调从短期和中长期两个领域为全球经济增长寻找动能。

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    国际宏观经济政策协调在全球金融?;⒅蟪鱿至艘淮畏⒄沟幕平鹌?,代表性事件是二十国集团(G20)成为国际经济合作的首要论坛,同时G20领导人峰会被机制化。G20成员国不仅包含了主要发达国家,也包含了众多新兴和发展中经济体,代表性更加多元化。除了成员国,G20框架下的国际宏观经济政策协调也包含了国际货币基金组织(IMF)、世界银行(WB)、经济合作与发展组织(OECD)、FSB等国际经济政策协调组织的深入参与和智力支持。

    按照协调侧重点的差异,G20下国际宏观经济政策协调可以分为两个阶段,第一个阶段是2014年之前,这一时期国际宏观经济政策协调的侧重点是以应对?;枷虻木酶此蘸投唐谠龀ば?。较有代表性的峰会是2009年4月的伦敦峰会,此时距第一次峰会仅半年时间。此次峰会协调达成三方面成果:联合行动进行史无前例的财政和货币政策刺激,各国承诺的财政扩张到2010年末达5万亿美元,各国央行承诺采取宽松货币政策,包括使用非常规货币政策工具;包括IMF增资、特别提款权(SDR)配额增加、多边开发银行贷款增加、贸易融资增加等共计1.1亿美元的附加扶持计划,帮助全球信贷市场及经济增长恢复;关注超常规刺激政策的退出及相关的协调工作。此外,2010年6月多伦多峰会召开的背景与欧债?;⒅睾?,此时,全球经济出现二次探底。峰会除了继续完成此前峰会达成的刺激计划,还新加入了欧元区抵御欧债?;母飨钆?。这一时期,还形成了具有G20特色的协调机制,主要针对全球再平衡措施的相互评估程序(MAP)在首尔峰会(2010年)期间正式开展,关注各国在协调进程中在各类宏观经济政策领域承诺的执行情况的可信性评估框架(Accountability Assessment Framework)在洛斯卡沃斯峰会(2012年)期间建立起来。

    第二个阶段是2014年以来,国际宏观经济政策协调的侧重点逐步转向关注中长期增长潜力提升的结构性改革政策协调。结构性改革议题在2014年布里斯班峰会成为增长框架下的重点议题。峰会宣言首先提到的是实施结构改革这一促进长期增长的政策,随后才是基于当前经济形势,对财政政策、货币政策以及溢出效应管理政策的相关建议。这一顺序调整是峰会召开以来的首次。峰会订立了为期五年的中期增长目标,即通过各国承诺的各项结构性改革措施,自2013年起到2018年止,使G20国家整体GDP再额外增长2%以上。2016年中国作为G20主席国期间,将结构性改革作为核心议题之一,召开结构性改革高级别研讨会,在4月和7月的财政和央行行长会中,结构性改革均是重要内容。在杭州峰会上,各国通过了 “深化结构性改革议程”,确立了结构性改革的九大优先领域、制定各国结构性改革指导原则、构建了结构性改革指标,并积极实现宏观经济政策和结构性改革政策的相互配合,以共同促进增长。

    然而,近几年来,国际宏观经济政策协调的动力有所下降。2018年布宜诺斯艾利斯峰会对五年期中期增长目标进行审查时发现,各国协同增长的目标仅实现了一半,后续全球经济增长仍有赖于各国进一步的协调合作。2017年起,美国挑起的贸易摩擦为全球经济政策协调蒙上阴影,G20对于贸易摩擦的加剧基本处于失语状态。在全球经济面临新挑战的背景下,国际宏观经济政策协调的重要性愈发凸显,然而协调在某种程度上也存在越来越严重的缺失,?;笏妨⒌囊訥20为核心的国际宏观经济政策协调机制有效性下降。

    全球经济寻锚

    国际宏观经济政策协调的根本目的是实现全球经济的稳定可持续增长。然而,全球金融?;岳?,全球进入了漫长的复苏期,在长达十年的时间中,世界似乎还未完全走出衰退,也未重拾新的增长动能。从2019年的经济情况来看,全球超过90%的国家经济增长出现放缓,全球低增长、低通胀、低利率和高资产价格特征并存,负利率时代渐行渐近,全球经济可能步入“未知水域”。

    这其中的原因何在?要理解这种增长放缓的原因,就必须先弄清楚在全球金融?;⒅?,全球经济何以能够较长时间处于低通胀、高增长的“大缓和”状态。?;?,美国国内强劲的消费需求和中国制造业发展带来的强劲供给形成了一个商品-资金的环流:中国向美国出口商品,产生大量的经常账户顺差,与此同时,美国形成的对外净负债通过负债端低成本的美债和资产端高收益的直接投资得以维持。这一“商品-资金”的环流——如果不是全部——也在很大程度上成为全球经济“低通胀、高增长”的稳定之锚。但是这个稳定之锚在?;蟛桓创嬖?。起初,美国因为受到次贷?;母好娉寤?,导致消费需求大幅萎缩,进口需求显著下降。经济复苏之后,美国又主动挑起贸易摩擦,使得其国内的最终需求无法像?;耙谎行У刈蚱渌锰宓耐獠啃枨?。另一方面,中国在?;笕司杖氪蠓嵘?,开始了产业升级和制造业向服务业进行的结构转型。同时,作为美国挑起贸易摩擦的主要对手方,中国对美出口和生产均受到了较大影响,中国也开启了贸易伙伴的多元化进程。因此,全球经济增长旧的锚不复存在,新的锚还在探索建立的过程中,这是当下全球经济增长放缓的根本性原因。

    推动建立国际宏观经济政策协调机制:稳定与增长双支柱

    在上述背景下,推动建立国际宏观经济政策协调机制应当同时关注稳定与增长双支柱的建立。一方面,全球经济在寻锚的过程中,会出现诸多不稳定和不确定性的因素,需要通过政策协调为防范和化解风险提供支持。另一方面,政策协调应当帮助全球经济需要寻找到新的增长锚,唯有此,才能实现全球经济真正的复苏。鉴于此,推动建立国际宏观经济政策协调机制的重点内容包括:

    第一,识别当前对全球经济产生负面外溢效应的领域,并展开宏观经济政策协调。当前全球经济面临的主要风险点和重点协调领域包括:贸易摩擦仍存进一步加剧可能,应通过协调避免各国竞相出台贸易?;ぶ饕宕胧?;全球央行进入新一轮宽松时代,负利率政策和负利率资产给全球经济带来的不确定性,应重点考虑负利率时代货币政策协调的模式;全球债务水平的上升,应重点关注财政政策和金融稳定政策的协调。这些领域的宏观经济政策协调有助于全球经济寻锚过程中,保障全球经济和金融的稳定。

    第二,推动国际宏观经济政策协调来帮助全球经济寻锚。毫无疑问,中国将在全球经济潜在新增长锚中扮演重要角色。这个角色包括更高效的产业集聚和出口能力,更包括中国更高水平开放背景下国内广阔的市场成为全球最终需求的重要来源,因此,在全球经济寻锚的协调领域,应有更多中国声音。首先,我国在参与国际宏观经济政策协调的过程中,应当基于全球经济潜在增长水平这一客观现实,阐述自身关于政策协调的相关主张,并以此作为完善全球国际经济治理的根本出发点;其次,在国际宏观经济政策协调中发挥桥梁作用,各国在改革政策中存在着共性和差异性,我国既是新兴经济体的代表,又对全球经济有显著影响力,可以致力于求同存异,通过协调更好地实现共同发展;最后,加快推进国内改革和高水平开放,扩大我国影响力和示范效应,只有自身经济稳健、前景向好,才能使得我国的主张得到更多信任和支持,成为别国锚定目标,从而更好地在国际协调中展现我国主张。

西甲logo www.oplzh.com     第三,推动多层级国际宏观经济政策协调框架的建立,在区域和全球层面搭建互补国际宏观经济政策协调框架。一方面,应进一步推进G20长期化、机制化建设,通过提升G20工作效率和治理能力,使以G20为核心、各国际组织广泛参与的全球宏观经济政策协调机制更加有效。另一方面,在区域层面,我国应重点关注东亚区域内的宏观经济政策协调机制的建立与完善。亚太地区的一体化和繁荣发展是全球经济寻锚的重要组成。2019年,是东盟10+3财经合作机制20周年,这一合作机制可以成为亚洲区域内建立宏观经济政策协调机制的基础。目前,东盟10+3机制侧重于对于区域内金融?;缦盏姆婪逗陀Χ?,下一步,应增强对区域内经济体国际宏观经济政策协调的关注,可赋予东盟与中日韩宏观经济研究办公室(AMRO)新的职能,加强其在促进区域内国际宏观经济政策协调方面的作用;通过发展亚洲债券市场、探索建立区内基础设施融资机制、支持各国开展关键性领域结构改革为区内经济增长和一体化提供更多公共产品。